原油価格の上限撤廃からならず者国家の提携まで、モスクワは西側の弱点を突いている。
Nahal Toosi, Ari Hawkins, Koen Verhelst, Gabriel Gavin and Kyle Duggan
Politico
02/24/2024 12:00 AM EST
石油収入：削減。オリガルヒの資産：凍結。武器へのアクセス：停止
ロシアは、2022年2月24日にウクライナへの本格的な侵攻を開始して以来、ワシントンやブリュッセル、そして世界中から歴史的な罰則の数々に直面してきた。主に経済制裁であるこれらの処罰は、ロシアの財源を枯渇させ、戦争資金を調達するのに苦労させることを目的としている。米国とEUは今週、ロシアに対する新たな制裁を発表し、投獄中の野党指導者アレクセイ・ナヴァルニーの死に関連する制裁も発表した。
しかし、2年後のロシア経済は回復している。工場は活気づき、石油とガスの販売は比較的好調で、国民は戦争に特化したシステムに改造されて働いている。一方、ウラジーミル・プーチンは、経済的圧力が高まるにつれてロシアのエリートたちがプーチンに反旗を翻すのではないかという期待にもかかわらず、クレムリンをしっかりと仕切っているようだ。
なぜ国際的な罰則はロシアをウクライナから叩き出さないのか？その答えは、政治的な意志と技術的な能力という2つの要因に帰結することが多い。
法的、財政的、そして軍事的な資源さえも、さまざまな処罰を執行するために必要なのだ。それが、資金を凍結されたロシア市民からの訴訟をかわすことであれ、商業港に検査官を配置することであれ。しかし、このキャンペーンを推進する国々は、必ずしも同じ焦点、同じ財政、同じルールを持っているわけではない。
政治はさらに方程式を複雑にしている： ある政府が他国に対してロシア製品の購入を止めるよう圧力をかけるのは難しい。ワシントンはインドのような中国に対抗する潜在的なパートナーに強い圧力をかけたくないし、ブリュッセルは中東のトルコを疎外したくない。
ワシントンのシンクタンク、アトランティック・カウンシルの経済戦略アナリスト、キム・ドノバン氏は、「制裁やその他の経済的措置だけでは、この戦争に勝つことはできない。これらの手段が短期的に何を達成できるのか、期待値を管理する必要がある」と述べている。
制裁を多用したキャンペーンの限界は、非軍事的手段でロシアを封じ込めるという西側の大きなプロジェクトにも疑問を投げかける。
しかし、この取り組みの立役者たちは忍耐を説いている。ロシア経済が大きなダメージを受けたことを指摘し、それを維持するためにクレムリンがやっていることは長期的にはうまくいかないだろうと主張している。輸出規制など、圧力作戦のいくつかの要素の影響を完全に測るには、何年もかかる可能性がある、と彼らは付け加える。
バイデン政権高官は、とりわけロシアは流動性準備金を使い果たし、社会的安定を損なうような方法で戦争経済へと資産を押し進めていると指摘する。
この高官は、デリケートな問題を議論するために匿名を許された。「我々の目標は、それをより困難なものにし、持続不可能な状況へと移行するペースを加速させることだ。」
ホワイトハウスのアドリアン・ワトソン国家安全保障会議報道官は、このような措置は「ロシアが不当な戦争に資金を提供し、戦う能力を弱体化させ、大きな影響を与えた」と主張した。
「われわれは、ウクライナにおけるロシアの残虐で違法な戦争に対する責任を追及することに全力を注いでおり、われわれのパートナーとの協調のもと、主要経済国に対して過去最大の制裁と輸出規制を実施した」とワトソン報道官は述べた。
制裁の効果を擁護しながらも、他の高官たちは経済制裁の限界を認識していた。
「制裁だけではウクライナを勝利に導くには不十分だ」と、ウォーリー・アデイモ財務副長官は新たな制裁が発表される前の木曜日、記者団に語り、ウクライナの人々が成功する「唯一の方法」は、「下院と議会が彼らに財源だけでなく、彼らが自衛し続けるために必要な装備を提供することだ」と付け加えた。
一方、ロシアの経済マシンがいつ機能しなくなるかは誰にもわからない。ウクライナでの戦争を継続させるインセンティブがあるのかどうか、疑問が残る。
ここでは、ロシアを停滞させるキャンペーンがまだ成功していないいくつかの重要な理由を深く見てみよう：
2023年6月4日、ロシア・モスクワのグム百貨店で、制裁のため閉店したカルティエのブティックの隣にある書店に集まる来店客。| アレクサンドル・ゼムリアニチェンコ/AP
不均等な制裁
米国とそのパートナーがロシアに対して用いてきた最も重要な手段は、おそらく伝統的な経済制裁である。
これらの制裁は一般的に、個人、企業、国家機関を対象としている。また、国家資産の多くを保有する国の中央銀行を含む金融機関を攻撃することもある。例えば、X国がロシアのオリガルヒに金融制裁を課した場合、通常、X国の国民はそのオリガルヒと取引ができなくなり、そのオリガルヒのX国における資産は凍結される。
米国は海外の企業に対して経済制裁を課してきた長い実績があり、多くの人々や企業が米ドルを使ってビジネスを行っているため、ワシントンの手が届く範囲は広い。違反者は刑事告発や多額の罰金、資産の凍結に直面する可能性がある。
しかし、米国には制裁違反者を追跡するための法律や資源、財務省外国資産管理局のような政府機関もある。他の国々は、システムがあまりしっかりしておらず、違反者を見逃す可能性が高い。
「個人的には、イタリア当局の制裁執行能力がどの程度なのかはわからない。イタリアの銀行は、自国の規制当局よりも、アメリカのOFACや司法省を恐れていると思う」と、国務省の元高官で、現在はコロンビア大学のグローバル・エネルギー政策センターのエドワード・フィッシュマンは言う。
回避策を阻止するため、ワシントンは「セカンダリー・サンクション（二次的制裁）」にますます力を注いでいる。これにより米国は、制裁対象となったロシア企業との取引について、外国に拠点を置く企業に罰則を科すことができる。
12月、ジョー・バイデン大統領は特に、外国の銀行がロシアの軍産複合体と取引する場合、米国の金融システムへのアクセスを失う可能性がある大統領令を発表した。財務省は金曜日、この権限に基づき、中国、セルビア、アラブ首長国連邦、リヒテンシュタインを含む11カ国の26団体を対象とした追加制裁を発表した。
この措置は、政権の対プーチン戦略の積極的な拡大を示すものであり、規則を遵守しようとする銀行全体の意欲を削ぐ可能性がある。
アメリカの同盟国の中には、二次的制裁は制裁の対象ではない第三者を攻撃する可能性があるため、ワシントンの権限の行き過ぎだと考えるところもある。
それでも、この措置は、米国がイランをターゲットに導入している、イランの銀行とのいかなる取引に対しても外国の銀行を罰する規則ほど厳格ではない。
大きな抜け穴は、制裁対象のロシアの銀行とのエネルギー関連取引を認める免除措置である。そのおかげで、世界のエネルギー市場の大きな混乱は防がれているが、ロシア経済に大量の資本が流入し続けている。
アデイモ氏は、この免除措置を延長するかどうかについては決定していないとしながらも、ロシアの石油収入を抑制する一方で、ロシアのエネルギー輸出に依存している発展途上国への悪影響を防ぐための全体的な戦略の一環であると擁護した。
「もし我々がロシアの石油の一部を遮断し、価格が高騰するような事態になれば、彼らはより少ない石油の販売でより多くの収入を得る可能性がある。」
EUはまた、制裁体制を他の国にも拡大しようと努力している。ブリュッセルは、特別制裁特使デビッド・オサリバンを派遣して、脱税や迂回の証拠を各国政府に提示させ、彼らがEUの制裁スキームに加わることを期待している。また、EU全体に制裁執行を監督する当局を設けるというアイデアも浮上している。
しかし、欧州各国政府から責任を取り上げることがいかに微妙なことであるかを考えると、これが設立されるまでにはしばらく時間がかかるかもしれない。オサリバンはコメントを求めなかった。
国際的なシンクタンクであるRUSIヨーロッパの金融犯罪・安全保障研究センターのトム・キーティーン所長は、「EUの挑戦に感心している場合ではない。EUは世界最大の貿易圏であることを考えれば、米国よりも多くのレバーを引くことができる。生の経済学だ。この力をどう使うかが問題なのである。」と述べた。
2022年9月5日、ウラジオストク市郊外に見えるコンテナ船。| キリル・クドリャフツェフ/AFP via Getty Images
制御不能な輸出
ロシアが戦争のためにハイテク製品を持ち込めないようにするために輸出規制を利用することは、特に困難だった。
輸出規制は、マイクロチップのような特定の種類の製品へのロシアのアクセスを制限するように設計されている。そのような商品はしばしば「両用品」であり、民間と軍事の両方の目的で使用される可能性がある。例えば、陸軍のロジスティクスに使用できるトラックやバン、ロシアのミサイルやドローンの戦場で見られる半導体などである。
ロシアが輸出規制を迂回するには、かなり簡単な2つのルートが存在する。
ひとつは、トルコ、アラブ首長国連邦、中国といった第三国で貨物のラベルを貼り替える方法だ。例えば、アラブ首長国連邦の顧客にチップを販売する欧米の企業は、現在、その商品がどうなったかを追跡する義務はない。税関もそのような追跡のためのリソースが不足している。
もうひとつは、貨物がロシアを経由して中央アジアや南コーカサスに向かうと見せかけ、その製品がロシアから出国しないようにすることだ。これは昨年、フィンランドの企業がカザフスタンの空港にレーダー機器を販売した際に起こったことだが、おそらくトラックでロシアに輸送された機器が目的地に到着したかどうかは不明だ。
課題は取締りにある。元商務省職員で、現在は戦略国際問題研究所に勤務するビル・レインシュは言う。
「社名を変え、廃業し、A社からB社へ、C社からD社へと移転し、最終的にロシアに持ち込まれる。」
ニューヨーク大学ロースクールの11月の報告書によれば、輸出管理違反に対するアメリカの罰金も、10億ドルを超えることが多い海外汚職などの罪状に比べれば「はした金」である。そのため、より大きな処罰の可能性に直面した場合、企業は輸出管理を重視しなくなる可能性がある。
商務省の輸出執行担当次官補であるマシュー・アクセルロッド氏は先月、米国はロシア、中国、イランに関する輸出規則に違反した企業に対し、さらに厳しい罰則で取り締まる「尖端」にあると述べた。
アクセルロッド氏は、「今後、より大がかりな企業の処分が行われることが予想される」と述べた。
商務部はこれらの強制措置についてコメントを避けたが、金曜日に、輸出規制の対象となる外国企業のリストに、さらに約100の個人または企業を追加すると発表した。
米国議員の多くは、産業安全保障局の輸出管理ミッションへの資金提供を増やすことを望んでいる。しかし、党派間の膠着状態や次期総選挙の影響で、法整備が遅れる可能性がある。
2023年3月21日、中国の習近平国家主席（左）は、モスクワのファセット宮殿での夕食会を終え、去り際にロシアのプーチン大統領と握手した。| 資料写真：Pavel Byrkin
回避の軸
ロシアは、ウクライナに対抗するための武器を含む製品の売買や移動のために、西側諸国と対立する他の国々を頼ることができた。
「ロシアであれイランであれ、中国であれ、（北朝鮮であれ）敵対する国々は皆、協力している」とドノヴァンは言う。
プーチンの侵攻以来、特にロシアと中国は、経済的にも外交的にもパートナーシップを深めている。
中国はロシアの石油の購入を劇的に拡大し、他国から敬遠される中、クレムリンが提供する割引を利用している。ワシントンの国家情報長官室の評価によれば、中国はモスクワに重要な技術を提供しているようだ。その中には、戦争に使われる可能性のあるマイクロエレクトロニクス部品も含まれているかもしれない。
財務省のアデイモ氏は、米国はロシアへの支援について中国政府と直接関わり続けていると述べた。
「ますます、我々は中国の民間企業や多くの第三国の民間企業に直接働きかけ、彼らには選択肢があり、我々は彼らを追及するために手段を選ばない用意があることを明確にしている。」
一方、EUは、北京を怒らせるのではないかと長い間躊躇していた中国本土の企業がロシアに中古品を送っているとして、今週制裁を科すことに合意したばかりである。
ロシアはまた、イランの「シャドーフリート」船を利用している。シャドーフリート船は、その動きや所有者を偽装することで、西側の制裁を逃れてきた長い歴史がある。メディア報道や制裁アナリスト、その他の専門家によれば、この船はより多くのロシア産石油を運んでいるという。
一方、武装した亡国である北朝鮮は、モスクワにミサイルや砲弾を供給している。
ロシア製品を購入しているすべての国が、ワシントンやブリュッセルにいるウクライナの同盟国と敵対しているわけではない。例えば、インドはロシアの石油の購入を増やしている。しかし、アメリカはニューデリーを疎外することにはほとんど関心がない。中国に対抗するパートナーとしてインドを必要としているため、ロシア関連のアピールは最小限にとどめている。
ワシントンDCを拠点とするシンクタンク、アメリカン・エンタープライズ研究所のクリス・ミラー氏は、「初期の数カ月間、ロシアとその貿易相手国との貿易は劇的に減少した。しかし、主に中国を経由し、トルコやドバイなど他の国も経由するようになったため、貿易量の多くは回復した」と述べる。
2022年4月28日、モスクワ南東部郊外にあるロシアの石油会社ガスプロム・ネフトの製油所。| Natalia Kolesnikova/AFP via Getty Images
原油価格上限のジレンマ
主要経済国で構成されるG7とEU、オーストラリアは2022年末、ロシアの石油に前例のない制限を課すことで合意した。
この措置は、モスクワに化石燃料の供給を継続させ、世界のエネルギー市場の安定を確保する一方で、ロシアが石油から得る収入を大幅に減らすことを狙ったものだ。当初、この措置はクレムリンの懐を直撃し、そうしなければ戦争資金に使えたはずの輸出収入約360億ドルをロシアにもたらした。
しかし、その効果はその後鈍化し、モスクワの主要輸出品はこの半年で1バレル70～80ドル程度まで上昇した。アナリストたちは、現在、原油価格の上限である60ドル以下で売られているロシア産原油は事実上皆無に等しいと警告している。
専門家によれば、取引の監視が不十分で、ルールを無視する者を取り締まらなかったことが、この政策を台無しにし、国の石油収入は跳ね返っているという。
「価格キャップそのものが実に奇妙な手段であり、それを実施する有志連合が存在するかどうかにかかっている」とドノバン氏。
モスクワは、中国、トルコ、インドなどの国々に原油を輸送し、燃料に精製してEUやイギリスに販売することを可能にする抜け穴を悪用している。原油そのものが中間業者によって処理されている限り、売り手も買い手も実際には規則を破っていない。
米国財務省は金曜日、ロシア最大の海運会社と船団運営会社、および同社が権益を持つ14隻の原油タンカーを制裁対象とした。この制裁によって、ロシアが原油を販売するコストが高くなる一方で、ロシアからの収入は減少するため、価格規制がより効果的になると政権は主張している。
アデイモ氏によれば、この措置によってロシアは、1バレルあたり60ドルで石油を売り続けるか、価格上限の範囲外で石油を供給するための船舶や金融仲介業者など、独自のエコシステムを構築するための投資を余儀なくされるという。
「我々の立場からすれば、タンカー購入のための投資は、彼らがタンクを購入するために投資することができないお金である」と彼は言った。
2022年9月21日、ドイツのリゾート地テーゲルンゼー近郊で、ウラジーミル・プーチンに近いロシア人オリガルヒの所有とされる不動産に対する家宅捜索の間、警備に当たる警察官。| Christof Stache/AFP via Getty Images
国民対制裁者
制裁を受けたロシアの個人や企業の多くは、救済を求めて裁判所に訴え、場合によっては成功し、政府を困惑させ、法的資源を圧迫している。
米国ではこのような問題はあまり起こらない。米国には長年にわたって確立された制裁体制があり、人員も十分で、積極的に起訴し、世界的な広がりを見せているからだ。しかし、隣国のカナダは、制裁体制がはるかに未整備で、制裁チームも近年は2ケタにしか達していない。
カナダは、実業家からオリガルヒまで数千人を対象に徹底的な制裁を行った。しかし、その努力は、ロシア最大のモバイルネットワーク事業者であるMTSから、かつてプーチンの盟友であり、2022年2月以来トロントの空港に着陸している没収された貨物機を所有するヴォルガ・ドニエプル社の創設者であるアレクセイ・イザイキン氏まで、あらゆる人々によって法廷で争われている。
彼らは誤って制裁を受けたと主張し、オタワは依拠する証拠について透明性を欠き、一連の個人への制裁を静かに廃止に追い込んでいる。
これまでに、ロシア最大のプライベートバンクに関係する億万長者の元妻、元石油・銀行関係者、セルビア人モデルでポップスターのアレクサンドラ・メルニチェンコなどが原告となっている。彼女の夫で、イタリアにスーパーヨットを没収されたアンドレイ・メルニチェンコは最近、制裁を不服として裁判所に再提出した。
カナダは昨年8月、億万長者であるイゴール・マカロフが2013年以来ロシアに住んでおらず、市民権を放棄しているという証拠を提出したため、実業家で元プロサイクリストのイゴール・マカロフへの制裁を取り消した。しかし、オタワは同日、市民権の変更にまつわる制裁の抜け穴を塞ぐように、彼を再掲載させた。外務省は当時、「裕福なオリガルヒ」が自由をすり抜ける「ますます創造的な方法」を見つけていると警告した。
カナダのグローバル・アフェアーズは声明で、制裁は同盟国と協調して効果的であったと主張している： 「カナダは、国際平和と安全保障の重大な侵害につながる行動をとる外国国家、個人、団体に対する制裁を効果的に実施することを約束する。」
ロシアの大富豪とその家族の弁護士たちもまた、法廷を利用して、彼らがロシアの戦争に加担しているというEUの主張を弱めようとしている。
金属王アリシャー・ウスマノフは2月初旬に敗訴した。このロシア系ウズベク人（推定純資産は約200億ドル）は、自分に不利な証拠はニュース記事から薄っぺらくまとめたもので、実際の調査に基づいていないと主張した。
ルクセンブルクの裁判所は、EUには代替手段がないとして、彼の主張を退けた。「第三国に捜査権がない以上、EU当局の評価は、実際には、一般市民がアクセスできる情報源に基づかなければならない」と判決は述べている。
他の4人のオリガルヒもまた、EUの政府間機関であるEU理事会を相手取り、彼らがEU域内で所有、保有、または管理している資産の報告義務を求めて訴訟を起こしている。なぜなら、それを行う法的権限を持つのは各国当局だけだからだ。
2022年3月29日、モスクワの両替所を通り過ぎる人々。| AP
SWIFTでは不十分？
本格的な侵攻の後の数日から数ヶ月の間に、西側諸国は少なくとも10行のロシアの銀行が世界銀行間金融通信協会（SWIFT）へのアクセスを遮断した。SWIFTは基本的に、金融機関が取引情報を伝達するためのメッセージング・システムであり、銀行のアクセス遮断はロシアにとって大きな打撃として注目された。
しかし、エネルギー取引に関わる重要な銀行を含め、ロシアの多くの銀行はSWIFTから締め出されていない。アトランティック・カウンシルによると、「ロシアの地方銀行や中小銀行のほとんど、300行以上がまだSWIFTにアクセスしており、ロシアが国境を越えた支払いや輸出入の取引を行うことを可能にしている。」
「SWIFTメッセージング・サービスの恩恵をロシアの銀行が受け続ける余地は十分に残されている。」
ロシアは代替手段を模索している。例えば、中国は欧米のシステムへの依存を警戒し、SWIFTに対抗する独自の銀行メッセージング・システムの構想に余念がない。これはまだ稼働していないが、ロシアは輸入品の代金を中国元で支払っている。2022年には、輸入貿易の20％が中国通貨で支払われ、前年の3％から上昇した。つまり、欧米の銀行との取引が禁止されていても、ロシアは輸入意欲を煽る手段を見つけているのだ。
バイデン政権高官は、SWIFT解除の狭い範囲について質問され、国際取引に関わる主要な銀行が遮断されたことを強調した。脱SWIFTもまた、ロシアの銀行を苦境に追い込む西側のさまざまな戦術のひとつである、と同高官は述べた。
しかしこの高官は、世界のエネルギー価格の安定が、一部の銀行がSWIFTへのアクセスを維持している重要な理由であることを認めた。
「我々の戦略は常にこうだ： なぜなら、それは逆効果になると考えるからだ。エネルギー価格が高騰し、ロシアはそのエネルギー価格から利益を得ることになる。ですから、我々はそのバランスを取ろうとしているのだ。」
西側の対ロ圧力キャンペーンの他の要素と同様、脱SWIFTがもたらす真の影響が理解されるまでには何年もかかるだろう。
Nahal ToosiとAri Hawkinsがワシントンから、Koen Verhelstがブリュッセルから、Gabriel Gavinがエレバンから、Kyle Dugganがオタワからレポートを寄稿した。ダグラス・バスバインがベルリンから、アダム・ベフスディがワシントンからレポートを寄稿した。
