ロンドンは、世界経済における比重が米国に比べて著しく低いにもかかわらず、制裁適用におけるリーダーの一人としての役割を確保しようとしている。これは、英国が世界の金融ハブのひとつであり、対外直接投資の主要な供給源であり、保険市場、コンサルティング、法律サービスのリーダーであり、工業製品や技術の供給元でもあるという地位を維持していることが後押ししている、とヴァルダイ・クラブ・プログラム・ディレクターのイワン・ティモフェエフは書いている。
Ivan Timofeev
Valdai Club
29 March 2024
英国政府が新たな「英国制裁戦略」を発表した。この文書には、政府機関の近代化と制限的措置の実践という分野における革新がまとめられている。変更の主なきっかけは、ウクライナ危機を背景にロシアを封じ込めることであり、つまり、新しい制裁政策は反ロシア的な性格が強い。
イギリスはEU離脱後、独自の制裁政策を進めてきた。2018年には基本法（制裁および反マネーロンダリング法）が採択され、国連安保理決議を遵守する場合の制裁適用や、一方的な制限措置が規定された。同時に、制裁を適用するための制度や手段も整備された。制裁は金融制裁、貿易制裁、輸送制裁、ビザ制裁に分けられる。金融制裁のなかでも、ブロッキング制裁は重要な手段となっており、個人と法人両方の資産の凍結と、英国の司法権下でのそれらの資産に関わる取引の禁止を意味する。これらは財務省とその金融制裁実施局（OFSI）の管轄下にある。貿易制裁は、特定の商品やサービスの輸出入を禁止するものである。ここで重要なのは、商務貿易省とその中の2つの組織、輸出管理合同ユニット（ECJU）と新しい組織である貿易制裁実施局（OTSI）である。これらは歳入関税庁（HMRC）と連携している。運輸制裁、つまり外国の船舶や航空機による英国やその海域、空域へのアクセス禁止やその他の制限は、当然ながら運輸省が監督する。国家犯罪捜査局（NCA）は制裁制度違反者を起訴する。ビザ制裁は内務省が担当する。
制裁政策の実施を任務とする英国の機関は、制裁の適用が米国財務省、商務省、国務省、司法省、その他の部門に分かれている米国の機関を含む、外国の類似機関に似ている。しかし、英国の法的メカニズムは、制裁が連邦法と米国大統領の行政命令の両方によって規制されている米国で使用されているものよりも煩雑で単純ではない。ロンドンは、世界経済における比重が米国に比べて著しく低いにもかかわらず、制裁適用におけるリーダーの一人としての役割を確保しようとしている。これは、英国が世界の金融ハブのひとつであり、対外直接投資の主要な供給源であり、保険市場、コンサルティング、法律サービスのリーダーであり、工業製品や技術の供給元でもあるという地位を維持していることが後押ししている。
今日の対ロ制裁の適用は、一方的な制限措置の制度を発展させる重要な誘因と考えられる。既存の制裁措置はすべてロシアに対して用いられている。ロシアというテーマは、この戦略を赤い糸のように貫いている。この文書に引用されている数字によれば、制裁措置の結果、ロシアの輸入は94％減少し、輸出は74％減少した。言い換えれば、制裁は二国間貿易を実質的に麻痺させ、2021年の数字で約200億ポンドに相当する商品とサービスが対象となっている。220億ポンドに相当するロシアの資産は、英国の司法権でブロックされている。これは、ロシアの個人資産も政府資産も封鎖されているEUに比べればかなり少ないが、その額も大きいようだ。
同戦略に示された制裁政策の目標は、研究文献で確立された「正統的」なものに相当する。すなわち、敵対的行動に対する制裁による抑止（Deter）、敵対的行動の破壊（Disrupt）、能力の実証（Demonstrate）である。しかし、この3つでは、制裁政策の基本的な目的の一つである、対象国に政治路線を変更させる（Coerce）が失われている。これは抑止と重なる部分もあるが、抑止のポイントは特定の政策を阻止することであり、政策を変更させることではない。この目的が衰退しているのは、歴史的に制裁が対象国の政治路線の変更につながらないことが多いからかもしれない。現代のロシアの経験もそれを物語っている。しかし、同じロシアの経験もまた、封じ込めとデモの失敗を物語っている。2019年ロシア制裁規則の改正は、特別軍事作戦の前夜に導入され始めた。しかし、それらは紛争の封じ込めにはつながらなかった。また、紛争初期や紛争が発展する過程で、阻止やその他の制裁という形でデモが行われたわけでもない。厳密に言えば、この戦略には制裁の効果に関する明確な基準が含まれていない。これはどうやら、与えた損害の大きさとは考えられるが、勝敗という政治的結果とは考えられない。言い換えれば、制裁は政治的目標を達成するための道具、外交の道具というよりは、損害を与える道具、つまり戦争の道具として提示されている。
他の制裁発動国との連携協力が強調されているのは、この戦略の論理的な側面と考えられる。米国、EU諸国、G7諸国（日本、英国、カナダ）などである。研究によれば、連合体の活動は制裁の効果を高める。[Bapat, N.A., Heinrich, T., Kobayashi, Y., Morgan, C. (2013) 'Determinants of Sanctions Effectiveness： International Interactions 39: 79-98]。一方的な対ロ制裁の発案者連合は、冷戦終結後、実に前例のないものである。制裁政策の調整は、禁止と制限の調和と、制裁の回避を阻止するための協力の両方のレベルで行われている。この戦略でおなじみなのは、制裁の慎重な研究であり、企業への損害の可能性、他の外交政策手段との組み合わせ、さまざまな政府機関と企業との相互作用、制裁レジーム違反者を訴追する努力などを考慮していることである。
興味深いのは、同戦略が二次制裁の手段について実質的に何も述べていないことである。英国法にもEU法にも、二次制裁の概念は存在しないからだ。しかし、事実上、二次制裁は、軍事品や二次利用品の分野、戦略的に重要な分野でロシアのパートナーに協力する第三国の人物に対する金融制裁を阻止する形で適用されている。ロシア制裁規則の2019年改正はそのような機会を提供する。例えば、制裁の阻止には、「ウクライナを不安定化させ、その領土保全、独立、主権を脅かす」、または「ロシア政府から利益を得る」人物が含まれる可能性がある。改正案におけるこの2つの表現とその解釈は、いずれも極めて広範なものである。ロシアと外国の個人と法人の両方が該当する可能性がある。2024年2月の金融制裁の阻止拡大は、ロシアのパートナーに協力する第三国の企業に対して、このような制裁がますます使われるようになっていることを示唆している。特に、トルコ、中国、UAE、マーシャル諸島の企業についてだ。
その他の英国の制裁政策についても、戦略の中で言及されている。現在、制限措置の分野で合計36のプログラムを実施している。しかし、それらに関する情報はまだ背景的なものである。新戦略は主にロシアに焦点を当てていると考えられる。おそらく、英国の制裁政策のさらなる進化は、まさにロシアによって決定されるだろう。外国の制限に適応し、制裁に対抗するロシアの積極的な政策は、近い将来、西側諸国の制裁政策に概念的な変化をもたらすかもしれない。
