ミャンマーではここ数週間、戦闘が非常に激化している。シャン州北部で始まったこの紛争は、今や他の地域にも拡大しつつある。クライシス・グループの専門家リチャード・ホージーがこのQ&Aで説明しているように、軍は戦場で大きな圧力を受けており、人道的な影響が懸念される。
Richard Horsey
Crisis Group
17 November 2023
何が起こったのか？
10月27日、ミャンマーのシャン州北部で、民族武装グループの連合軍が政権軍に対して組織的な攻撃を開始し、いくつかの町を占領し、中国への重要な陸路交易路を断ち切り、数十の軍の前哨基地を制圧した。作戦開始日にちなんで1027作戦と名付けられたこれらの攻撃には、経験豊富で武装した数千人の戦闘員が複数の場所を同時に攻撃した。2021年2月のクーデター以来、軍にとって最大の戦場での挑戦となった。政権がまだ最も脆弱な状態にあることを察知した他の武装グループが、国内の他の地域でも進軍を開始し、政権の軍事力を過剰に伸張させようとしている。
1027作戦は、シャン州北部で活動する3つの民族武装グループ、ミャンマー民族民主同盟軍（MNDAA、主にコカン族のグループ）、タアン民族解放軍（TNLA、主にタアン族のグループ）、アラカン軍（AA、主にラカイン族のグループ）からなる三同胞同盟が主導した。クーデター後に出現したいくつかの抵抗勢力も攻撃に参加し、戦闘を国内第2の都市マンダレーに近づけ、軍がシャン州に送っている援軍を待ち伏せした。そして11月13日、アラカン軍は西部のラカイン州で新たな攻撃を開始し、1年間続いていた非公式停戦を打ち破った。
「軍は民間人に犠牲者を出し、シャン州で6万人、全国で20万人が避難した。」
作戦は急速に進行し、数で劣る政権軍は軍の前哨基地や基地の多くを放棄したり、明け渡したりしている。政権側は、最初の損害への対応が遅れている。軍は直ちに空爆と長距離砲撃を開始したが、1027作戦に対抗する効果は今のところない。しかし、国連によれば、民間人に犠牲者を出し、シャンで約6万人、全国で20万人が避難し、クーデター以降に避難した民間人の総数は200万人を超えた。
11月2日の閣議で、ミン・アウン・フライン政権指導者は反撃を誓った。その6日後、最初の襲撃からほぼ2週間後、クーデター後初の予定外の国防・安全保障評議会が開かれ、政権に就任した大統領は国が分裂する可能性があると警告し、ミン・アウン・フラインは「テロ行為に対抗するために必要な行動をとる」ことを約束した。それ以来、政権はシャン州北部の被害を受けた8つのタウンシップに戒厳令を敷いている。しかし、反対派が幹線道路で待ち伏せし、いくつかの重要な橋が破壊されたため、軍は機動攻撃師団を展開することが困難になっている。また、空輸の能力も限られているため、空輸に頼ることもできない。
何がこの新たな戦闘を引き起こしたのか？
10月まではクーデター後の紛争による影響は国内の他の地域よりも少なかった。
三同胞同盟を構成するグループはいずれも、ここ10年ほどの間に軍にとって重大な脅威として台頭してきた。MNDAAとTNLAはともに、州北部のさまざまな地域で領土支配を確立することを長い間目指してきた。彼らは、軍が他の場所での戦闘に夢中になっているのを利用して攻撃を開始した。
MNDAAは、歴史的な過ちを正すと同時に、有利な資産を取り戻そうとしている。MNDAAは主に漢民族の少数民族であるコカン族で構成されており、かつてはコカン自治区として知られる中国国境沿いの広大な飛び地と、その首都ラウクカインを支配していた。2009年には、停戦に合意した武装集団はすべて軍の指揮下にある国境警備隊に転換しなければならないという当時の軍事政権の命令に反抗した。軍はMNDAAを見せしめにゾーンから追放し、代わりに敵対するコカン派閥の国境警備隊を設置することを決定した。この作戦を現場で指揮したのは、後に軍の最高司令官となり、2021年2月のクーデターを画策し、現在の政権のトップに就任したミン・アウン・フラインに他ならない。2009年に追放されて以来、MNDAAはゾーンの支配権を取り戻すことを目的に、人里離れた丘陵地帯から反乱軍として活動してきた。2015年には衝突で軍に深刻な死傷者を出し、3万人以上の難民を中国に逃がしている。
「MNDAAとTNLAは利害が一致しており、共同作戦を開始する動機となっている。」
TNLAについては、最近のクライシス・グループの報告書が詳細に記録しているように、同グループはタアン（パラウン）民族の自治領の支配を強化しようとしている。また、戦略的、経済的な理由から、この領土を中国国境につなげたいと考えている。その重点地域は、MNDAAが取り戻したがっているコカン地区に隣接している。このように2つのグループは利害が重複しており、共同作戦を開始する動機となっている。
対照的に、AAにはシャン州での領土的な野心はなく、作戦の支援的な役割にとどまっている。それでも、三同胞同盟への参加は同グループにとって重要である。その指導部は中国との国境にある近隣の反政府勢力の支配地から活動しており、武器のほとんどをこの地域から調達し、重要な経済的利益を得ている。
10月27日の最初のコミュニケで、同盟は北部シャンにおける戦略的目標に加えて、「圧制的な軍事独裁政権を根絶すること、これはミャンマー国民全体の共通の願いである」と述べた。クーデター後のミャンマーでは、3つの民族武装グループが、領土を主張することに重点を置き、混乱からほとんど距離を置いていたからだ。しかし、クーデター後の抵抗勢力を作戦に参加させ、より広範な反体制運動の間に、武力革命が政権打倒に成功するかもしれないという希望を再燃させた。
政権への挑戦はどれほど深刻なのか？
政権を取り巻く状況は、国内の一部における問題から、2021年2月のクーデター以来、政権が直面している最大の戦場での挑戦となる多面的な脅威へと急速に変化している。北部シャンにおける三同胞同盟の攻撃だけでも、軍に大きな打撃を与えた。一部の部隊は、戦車、装甲兵員輸送車、多連装ロケットシステム、榴弾砲、トラック、対空重機関銃などを奪われ、かなりの兵器を失った。攻撃者たちは大量の軽火器と弾薬も手に入れた。軍がこうした難題に効果的に対応できるかどうかは定かではない。反攻に転じない限り、政権は中期的に戦略的国境地帯の支配権を失うことを受け入れなければならないかもしれない。その結果は、政権にとって不愉快なだけでなく、この地域のパワーバランスをも変えることになる。
三同胞同盟はまた、シャン北部を通りミャンマーと中国を結ぶ2本の高速道路の一部を占拠し、国境を越えた貿易の中断を招いている。長期的な妨害は政権にとって深刻な後退となるが、この貿易に対する非公式の税金もTNLAの重要な収入源であるため、特にその可能性は高くない。短期的な封鎖は、政権の財政やミャンマー経済全体にとって深刻な脅威ではない。
「軍部の失敗は誰の目にも明らかであり、同盟以外の野党グループがこの弱さの瞬間を利用しようとするのを後押ししている。」
より広い視野に立てば、シャン北部の状況はそれ自体、政権にとって存亡の危機を意味するものではないが、一連の失敗と困惑を内包しており、それは危険なものとなりかねない。軍の失態は誰の目にも明らかであり、同盟国以外の野党グループは、国内の別の場所で独自の攻撃を開始することで、この弱点につけ込む勢いを強めている。このような攻撃はすでに数カ所で起きている。
第一に、1027作戦が始まって数日後の11月上旬、国内最大の民族武装グループのひとつであるカチン独立組織（KIO）が、サガイン州の北西部の町カウリンへの攻撃を指揮した。重要な行政の中心地であったこの町は、数日間の戦闘の末に陥落した。カウリンは低地にあり、KIOが通常活動している山間部のカチン族居住地域からは遠く離れているため、この攻撃は野党の国民統一政府と同盟を結んでいる地元の人民防衛隊の旗の下に行われた。
第二に、11月7日、カヤー州の抵抗勢力は「1107作戦」と名付けた攻撃を開始し、まず州南部のミャンマー軍の標的を攻撃し、11月11日には州都ロイカウを攻撃した。彼らは空軍機を撃墜したと主張している（政権側は機械の故障が墜落の原因だと言っている）。
第三に、さらに重大なのは、同盟メンバーであるAAが、この機をとらえて優位に立とうとしていることだ。11月13日、近年この国で最も強力な民族武装グループのひとつとなったAAが、ラカイン州で一連の攻撃を開始し、2022年11月の非公式停戦合意後の平穏な期間を終わらせた。ここ数カ月で緊張が再燃し、双方はいつ戦闘が再開してもおかしくない状況にあった。政権側は、そのような事態に備えて州内に大規模な部隊を配備していた。しかし、紛争情勢は他の地域でも急速に進展しており、新たなホットスポットに対処しなければならない。また、2019年から2020年にかけて、ミャンマーの他の地域が平穏であったときでさえ克服するのに苦労したAAとの紛争が再燃することも歓迎しないだろう。
中国は国境での戦闘にどう反応しているのか？
中国はシャン州国境沿いで活動する民族武装グループと長年の関係にあり、その多くは共産主義者の反乱の一翼を担っていた1960年代から1970年代の文化大革命時代にさかのぼる。北京はそれ以来、これらのグループと緊密な関係を維持し、彼らの飛び地を急速に成長する中国経済に統合することを許可し、ミャンマー軍がこれらの地域を攻撃するのを抑止するために、直接的・間接的に武装させてきた。これは、中国が辺境地域の安定を維持するために、ミャンマーとの関係で長年採用してきた「国境管理」アプローチの一環である。永続的な和平が実現することを嫌っているわけではないが、その可能性はほとんどないと判断し、準平和的な現状を支持することを好んでいる。
とはいえ、こうした再燃は、北京が明らかに避けたい結果を引き起こす可能性がある。例えば、中国は難民の流入や戦争が自国の領土に波及することに常に敏感である。2015年、国防省によるコカン国境警備隊への攻撃によって、何万人もの難民が国境を越えて逃亡したような事態は避けたいだろう。
「北京は公に戦闘の停止を求めているが、その反応は限られている。」
しかし、北京は公に戦闘の停止を呼びかけてはいるが、その反応は限定的で、大部分は事態の成り行きを見守っているように見える。このアプローチの一因は、この同盟がコカン地区のオンライン詐欺センターの抑制に役立つという期待にある。犯罪組織によって運営されているこれらのセンターは、インターネット詐欺や窃盗を行うことを仕事としている、しばしば弱い立場の個人を雇ったり、陥れたりしている。何千人もの中国人がこれらのセンターで意に反して拘束され、詐欺を実行させられており、その多くは中国人をターゲットにしている。近年、このような不法行為が東南アジア全域で急増しているため、こうした活動を抑制することは北京にとって重要な優先事項となっている。北京は、連合和国軍のようなグループに対して影響力を行使し、彼らの支配下にある地域での詐欺活動を終結させている。しかし、最大の問題は、前述のようにミャンマー軍と同盟関係にある国境警備隊が支配するコカンである。ラウクカインやその他の地域は、詐欺の中心地として重要な場所として浮上している。
三同胞同盟は、詐欺産業に対する北京の焦りが高まっていることをよく承知しており、その活動に対する中国の反発のリスクを管理するために、詐欺師を取り締まるという自らの意志を利用している。その意図を明確にするため、同盟は1027作戦に関する最初の声明の最後に、オンライン詐欺業界を取り締まる「我々のコミットメントは及ぶ」と中国に旗を振っている。
少なくとも短期的には、中国の伝統的な国境安全保障の懸念よりも、詐欺の中心地への進出を望んでいるようだ。ミャンマー政権とコカン国境警備隊が詐欺センターを抑制するためにほとんど何もしていないことに不満を抱いていることを考えると、北京は国境警備隊が包囲され、詐欺のボスがこの地域から逃亡するのを見て喜んだことだろう。さらに、MNDAAとの長期的な関係や、MNDAAに大きな影響力を及ぼしていることから、中国はMNDAAの成功にメリットを感じているのかもしれない。
とはいえ、北京は完全に監視モードに入っているわけではない。ラウクカインの情勢が混乱するなか（戦闘によって町から出るほとんどのルートが封鎖され、食料も不足している）、中国の警察やその他の部隊が政権の許可を得て町に入ったという報告もある。彼らは何千人もの中国人を避難させるため、また、詐欺センターを運営し中国人を殺害した容疑でここ数日中国で起訴されたコカン犯罪組織のメンバーを拘束するためであろう。被害者とされるのは、10月20日に脱走を試みた際に警備員に銃殺された、詐欺センターに監禁されていたグループも含まれていると報じられている。中国人だけでなく、タイ人やベトナム人など数百人の他国の国民がラウクカインで立ち往生している。
この先どうなるのか？
事態は目まぐるしく動いており、他の前線でも戦闘が勃発する可能性があるため、事態の推移を予測するのは難しい。軍部が国内の一部で主導権を取り戻せるか、あるいは懲罰的な空爆で敵対勢力を抑止できるかにかかっている。ラカイン州での大規模な戦闘は、軍が他の場所でさらに手薄になることを意味するからだ。
現時点で考えられるシナリオは、ミャンマー軍はここ数十年で初めて、多数の、断固とした、武装した敵と、複数の戦場で同時に戦わなければならなくなるということだ。しかし、この挑戦は非常に大きなものになる一方で、軍はある程度の回復力を示すことが期待できる。第二次世界大戦以来、さまざまな反乱軍と戦い続けており、時にはもっと不利な状況にも立ち向かってきた。その持続力を過小評価すべきではない。どんな犠牲を払っても戦い続けるという政権の決意もまた、過小評価されるべきではない。1027作戦の初期段階での劇的な成功を受けて、反軍事政権勢力が熱狂するのは当然だが、軍事的崩壊や政権の降伏はまだ先のようだ。それよりも可能性が高いのは、焦土戦術や無差別爆撃・砲撃など、戦場で優位に立つための残忍な努力を政権がさらに強化することだ。その結果、この国は新たな、さらに暴力的な均衡に落ち着き、民間人は必然的に大きな代償を払うことになるかもしれない。
もうひとつ注目すべきなのは、シャン州北部での出来事が続く中での中国の反応である。これまでのところ、北京は戦闘の成り行きをほぼ容認しているが、その姿勢は長続きしないかもしれない。もしMNDAAがラウクカインの奪取に成功し、国境警備隊を追い払った場合、あるいはそれに失敗して紛争が長引いた場合、中国は敵対行為を終結させるため、政権と三同胞同盟の双方に介入する可能性がある。より広く言えば、中国は、クーデター後の抵抗運動が西側寄りで自国の利益にそぐわないと北京が認識している場合、勢いがつきすぎると不快に思うだろう。そうなれば、政権強化に動くかもしれない。
最後に、1027号作戦は民族間の緊張と対立を高める可能性がある。北部シャン州におけるパワーバランスの変化は、シャン族のコミュニティーや武装グループを憂慮させている。彼らは、タアン族やコカン族といったライバル民族が力をつけ、シャン民族地域に領土を拡大しているのを見ている。タアン族とシャン族の戦闘員は、11月7日の死闘を含め、ここ数カ月ですでに衝突している。衝突は容易にエスカレートし、より深刻な事態に発展する可能性がある。
外部のアクターはどう対応すべきか？
中国は、ミャンマーとの国境で起きている出来事に対して、他のどの国際関係者よりも大きな影響力を持っている。もし中国が傍観を決め込めば、三国同盟と軍事政権の双方に戦闘終結を迫るだけの影響力を持つだろう。前述のように、MNDAAがラウクカインとその他のコカン地帯の制圧に成功した場合、あるいは紛争が長引き、国境が長期にわたって不安定になる恐れがある場合、このような形で仲裁に入る可能性は十分にある。しかし、紛争の根底にある要因に対処することなく紛争を凍結させるような裏取引は、民族の願望を妨げ、将来的に不安定な状態が続き、新たな戦闘が発生する舞台を整えるだけである。
北京に公平を期すなら、国境地帯に平和をもたらす壮大な解決策は考えにくい。前述したように、中国が短期的な解決策を講じるパターンに落ち着いている理由のひとつは、そのような危機管理に代わるもの、つまりクーデター後の状況に対するより総合的な解決策は、外部のいかなるアクターにも課すことができないからである。本質的に問題は、非合法な政権と残忍な軍隊が、その根底にある長期的な国家建設の失敗を平和的な結末に導く想像力も意志も持ち合わせていないことだ。
とはいえ、北京は一時的な平穏をもたらすために腕をひねる以上のことができるし、そうすべきである。国境沿いの武装集団が支配する飛び地での合法的な収入源を奨励・支援すると同時に、詐欺センターでやっているように、中国に打撃を与える犯罪行為だけを標的にするのではなく、全面的に不法活動の停止を推進することで、この地域の政治経済を変革するためにもっと努力すべきだ。
「海外のアクターは、戦闘に関与しているさまざまなグループに対する影響力は限られているが、少なくとも人道的支援を提供することはできる。」
中国を越えて、外国のアクターは、戦闘に関与する様々なグループに対する影響力は限られているが、少なくとも人道的支援を提供することはできる。紛争に巻き込まれたコミュニティへの人道的支援の迅速な配給を確保するため、国際機関や地元の救援組織と適宜協力すべきである。特に、北部シャンやその他の地域で戦闘によって避難している何万人もの市民を支援している組織には、緊急に資金が必要である。(危機管理グループは以前、クーデター後の紛争が長引く中、より持続的な支援を行う方法について提言を行っている）。さらに、戦闘が広がれば、避難民の数は増え続けるだろう。もしミャンマーで紛争が持続的に増加するようなことがあれば、近隣諸国（特にタイとインド）は潜在的な難民の流入に備えるべきであり、紛争や迫害から逃れてきた人々が安全を確保され、尊厳をもって扱われるようにすべきである。援助国は、これらの難民や、必要に応じてホスト・コミュニティに対して、時宜を得た支援を提供すべきである。
最後に、戦闘の規模を考えると、現地で起きていることについて正確な情報を得ることがこれまで以上に重要である。クーデター以来、政権がジャーナリストを標的にしているため、紛争地域から発信される情報の多くは、野党武装グループ自身から直接発信されたものであり、その信頼性については明らかな疑問がある。独立したジャーナリストの活動は、人道援助が最も必要とされる場所から、政権の取り巻きが制裁の対象として適切かどうかに至るまで、国際的なアクターが直面する幅広い政策決定に情報を提供するのに役立つため、なおさら重要である。そのため、情報を検証し、バランスのとれた独立した評価を提供するために必要なリソースを、戦闘を監視・分析するメディアや組織に与えることが不可欠である。残念ながら、民族メディアを含む独立系ミャンマーメディアへの資金援助は、クーデター以降、確実に減少している。今回の戦闘の勃発は、援助国による支援の拡大が急務であることを改めて認識させるものである。
