2023年7月28日、インドネシアの南スラウェシ州ソロワコでPTヴァーレ・インドネシアが運営するニッケル加工工場で、トラックからダンプサイトに流れる高温のスラグ（写真：Antara Foto via Reuters）
Krisna Gupta, Center for Indonesian Policy Studies
East Asia Forum
7 December 2023
エコノミストたちは以前からインドネシアに対し、一次産品輸出への依存を減らし、経済の多角化を推進するよう助言してきた。インドネシア政府は、経済特区の設立や免税措置を通じてこれを推進してきた。しかし、2020年、新型コロナによる不況は、すべての未加工ニッケルの輸出禁止という、より強硬な多角化アプローチにつながった。
輸出禁止を産業政策の手段として用いることは、市場に歪みを生じさせるため議論の余地があり、その目標は慎重に示され、測定されなければならない。
ニッケルは、ほとんどの二次電池の生産に重要な材料であり、世界的なネット・ゼロの野望の追求に伴い、グローバル・サプライ・チェーンにおけるその重要性は飛躍的に高まっている。インドネシアは最大のニッケル鉱石生産国であり、ジョコ・ウィドド（ジョコウィ）大統領は、この優位性を活かしてニッケル鉱石の輸出禁止による国内付加価値の増加に前向きである。
国内での価値創造がジョコウィ大統領の第一の目標に挙げられている。書類上、輸出禁止の成果は目を見張るものがある。インドネシアのニッケル製錬所には140億米ドル近くが投資された。インドネシアにおけるニッケルの川下産業のマルク・ウタラ州とスラウェシ・テンガ州は、主にニッケル産業への投資に牽引され、2021年には2桁の成長率を記録した。ジョコウィは、禁止措置によってインドネシアのニッケル関連輸出額が30倍に増加したことを強調している。
国内付加価値の計算は単純ではない。ニッケル鉱石の輸出額とその派生品を比較することは、川下製品に生産に必要なエネルギーコストやその他の投入コストも含まれるため、誤解を招きやすい。
インドネシアは最大のニッケル鉱石輸出国の1つであったため、禁輸措置はニッケルとその派生品の国際価格の上昇につながった。現在、製錬所への投資家は、ニッケル鉱石の国内価格ははるかに安く、ニッケル金属の輸出価格ははるかに高い価値を享受している。資本とエネルギー集約型の採掘に不可欠な税金の免除と安価なエネルギーに加え、製錬所は事実上政府から補助金を得ている。
将来の利益のためなら、短期的な効率低下を正当化することもできる。ニッケル川下の最終目標は、インドネシアを電気自動車（EV）の主要生産国にすることであり、これを達成するためには、短期的な損失は正当化されるかもしれない。しかし、細部は重要であり、課題は明らかである。
インドネシアで採掘されるニッケルのほとんどは、再生可能な電池よりもステンレス鋼の生産に適している。一般的な製錬所の優遇措置とニッケル輸出禁止により、投資はEVではなくステンレス鋼生産に偏っている。政府は、電池生産用の製錬所や高圧酸浸出用の加工施設の開発を支援するために、フェロニッケルの輸出課税を含むステンレス鋼生産の伸びを止める措置を導入せざるを得なかった。
しかし、電気自動車用バッテリーに使用するニッケルの加工には、多大な環境フットプリントと炭素フットプリントが伴う。インドネシアがEV製品の世界市場、特に欧米市場に参入したいのであれば、これは重要なことである。EVとその部品は一般に、従来の内燃エンジン車よりもまだ高価であり、インドネシア市場だけでは十分な規模を構築できない。
EUと米国市場への参入は困難であろう。環境問題に加え、EUと米国にはそれぞれ独自の産業政策がある。欧州連合（EU）がニッケル輸出禁止をめぐってインドネシアを提訴し、米国の支援を受けて勝訴したという事実は、何の助けにもならない。
インドネシアのEV生産にとって、市場規模が大きく成長スピードも速い中国市場は潜在的な市場である。しかし、中国で最も売れているEVは、ニッケルを含まないバッテリーを使用している。世界的なニッケル不足は、技術革新によってバッテリー中のニッケル含有量を削減、あるいはゼロにするインセンティブを生産者に与えている。
インドネシア政府は、国内でのEV導入を促進するため、EV輸入税の引き下げを検討している。この政策は、インドネシアの国内EV普及の目標達成には 役立つかもしれないが、ニッケルの川下化の目的には逆行する。インドネシアのEVメーカーは輸入EVと競争しなければならないため、国産EVの市場シェアがさらに低下し、インドネシアのEV産業構築に対する投資家の意欲を削ぐ可能性がある。
インドネシア政府は、EVの輸入税減税を検討することで、国内EV産業の育成が2060年のネットゼロ排出目標に反することを暗に認めている。当面は、製造が容易で国内消費者にとってより手頃な価格の電動スクーターに注力するのが得策かもしれない。まずはこの市場に参入することで、インドネシアは徐々に大型EV産業を拡大することができるだろう。
通商政策が鍵を握る もしインドネシア政府が、EUがインドネシアをWTOに提訴することを「強制輸出」の一形態だと考えているのであれば、外交的にこれをナビゲートすべきである。インドネシアが輸出を制限したいのであれば、EUがインドネシアからの輸入を規制しても文句を言うべきではない。インドネシア政府は、この問題をパートナーと交渉したいのであれば、WTO加盟の互恵的性質を理解する必要がある。
ニッケルはEVのバリューチェーン全体のごく一部であり、EV産業の構築にはニッケル輸出禁止以上のものが必要だ。しかし、インドネシアのニッケル川下政策は今後も続く。政策によって定められた条件のもとで、すでにインドネシアへの投資を約束している企業には、現状の変更に抵抗するインセンティブがある。2024年に2期目の任期を終えるジョコウィ大統領の最大の功績の一つとして、資源をベースとした川下開発のストーリーを売り込むには、政府は予測不可能な投資先としてのインドネシアの評判を考慮しなければならない。
次期インドネシア大統領にとって、川下開発は容易ではない。政府の資金は、過去のインフラ・プロジェクトやインドネシアの新首都建設の負債によって制約を受けるだろう。世界的な不確実性と高金利も助けにはならないだろう。再生可能エネルギー産業がより複雑化するにつれ、予測可能なサプライチェーン、適切な法執行、市場アクセス、人材、技術といった要素がより重要になるだろう。インドネシア政府は、インドネシアのビジネス環境を改善するために、これらの問題に取り組まなければならない。輸出禁止に頼ることは、インドネシアの産業政策を策定する上で魔法のような解決策ではない。
Krisna Gupta：ポリテクニクAPPジャカルタ講師、インドネシア政策研究センター副研究員
